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时间摩啼:2014-12-17 来源竭:孝昌县检察院 访问量瞄呵:

  : 检察机关内设机构是行使检察职权的组织载体,检察职权的具体内容需要检察机关的内设机构予以承载屑。部分检察机关推行的内部整合改革为检察机关如何设置内部机构探索了新的思路攀肛,借鉴内部整合改革的有益成果以及对内设机构设置的若干启示搐淘,本文拟对检察机关内设机构的调整和设置进行阐述管。

关键词菱:内部整合  五部制  内设机构

检察机关内设机构是行使检察权的组织载体赖耸锹,也是检察权内部配置和管理的重要表现形式返艰监。自检察机关重建以来涛雹疮,内设机构的设置历经了多次调整伟啃课,但机构设置与检察工作实际不协调的问题一直存在欺经盛,很大程度上制约了检察权的运行论容,影响了检察工作的开展梳。在深化司法体制改革的大背景下巳邓,笔者所在基层检察院在湖北省检察院的指导下贪募醚,大力推进内部整合改革肉屋,将原内设机构精简整合为五个部倾驳范,实行“五部制”涎粪乳,在内设机构的设置上进行了一些有益探索尉森。

一牡、“五部制”的基本架构和职权配置

   “五部制”是在“两个适当分离”即“诉讼职能和诉讼监督职能适当分离”飞剿、“案件管理职能和案件办理职能适当分离”的原则下进行的吼菲猫,根据法律规定的检察职能娶庐,坚持以检察业务为中心整合内设机构喇碳陛。撤销原公诉科浑俏踢、侦查监督科等内设机构并将其精简整合为批捕公诉部澎俺萌、职务犯罪侦查部说枯拣、诉讼监督部迸请、案件管理部和综合管理部五个部霓冀。

   “五部制”在检察职权蛇嚼弓、职能的配置上实现了三方面的整合蹲饭:一是刑事侦查权的整合磊,将对贪污贿赂职务犯罪的侦查职权和对渎职侵权的侦查职权进行整合菠坚费,改变了原来职权分立钡、资源分散剿僵形、信息不畅等局面碗,强化了工作合力;二是诉讼监督权的整合纫倪毕,通过诉讼职能和诉讼监督职能适当分离芬,将原来分散于侦监森、公诉挖眉寺、民行肥、监所等部门的诉讼监督职能集中归于诉讼监督部统一行使祷蛊汲,使诉讼监督职能进一步强化秆,监督更具专业性;三是案件管理职权的整合钦,通过设立相对独立的案件管理部寒逻,赋予该部受理岔蓟、登记仟、审查题瘟、分流巨、督办跋畅搐、评查额、通报等职权多,实行“一个窗口对外腺虏岔、一个闸门对内”剃恒,对每一个案件凡趁旱、线索都采取统一分流概彻燎、适时监控和限时预警非醚,实现了统一虚、归口戌薪、专业的案件管理去。

二蹿、实行“五部制”的利弊分析

实行“五部制”是深化检察体制机制改革的一项创新探索乌,对检察机关内设机构的设置塑掏爱、检察职权的配置禽搭抠、检察工作的开展等有重大影响骑畦。在实际运行中叹僵,既有好的方面拷霉唇,也有不足的地方陕颓。

实行“五部制”好的方面体现在硕:

1.精简了内设机构彼铣蚕,提高了工作效率衰特。从横向看袱烤,经过内部整合后的内设机构数量有所减少途脱,从纵向看秦壤随,管理层级由3个扁平化为2个愧,一线干警的比例大幅度增加骇通邢,改变了传统科室分割衅按、人员分散的局面渴狼赖,通过职能集中蕊蹿、人员集成淘贩愤、能力提高廷,调动干部队伍干事创业的积极性忍,促进了工作效率静、效能的提升拈。

2.完善了职能配置蹦敝狗,强化了诉讼监督癸祭。整合后辉,承担诉讼职能的部门可以全力办案布,诉讼监督部门可以专司监督纱桨,业务的针对性和刚性增强贿祷,开展诉讼监督的视野和途径更加广泛潘媚,对监督信息进行综合判断能力和协调能力得到调高糖拷,诉讼监督意识进一步增强椿硷。在强化对外监督的同时衔峰握,也注重对检察机关内部的监督搐敌酷,一定程度上回应了“谁来监督监督者”的质疑蟹。

3.理顺了检察职权凉眯科,提升了监督效果蒙幌讹。随着职务犯罪的发展演变佬,贪污贿赂和渎职侵权两种犯罪相互交织的情况日益突出集畴,传统的反贪污贿赂局和反渎职侵权局“泾渭分明”地分开办案不仅工作交叉重复抬、办案人力物力浪费坛却酥,甚至容易形成“漏罪”篱逛。从理顺职务犯罪侦查职权入手苛,整合反贪污贿赂局和反渎职侵权局高锑,既避免了职能交叉汉弓逃,又实现了资源共享暖模,强化了查办职务犯罪的力度和效果些,推动了“大侦查”工作格局的形成挠碧岔。

4.打破了部门壁垒抚饭项,规范了案件管理脚茧。由案件管理部“一个窗口对外槐躲,一个闸门对内”酒惩项,对案件船奠、线索进行统一登记瓤、管理其、分流敦柬、移送橇芍,同时对案件办理情况进行时时监督陈,改变了过去“各自为政”以及自建台账灰坝倡、自收案件等不协调寡、不规范的情况阀,实现了对案件线索的专业化管理剑,案件线索管理脉络更加清晰礁末,整个检察工作运转更加顺畅淬。

存在的问题主要有节:

1.部分检察职权不好调配锰际。比较典型的是民事行政检察部门芜、监所检察部门碎硅、控告申诉检察部门对职务犯罪案件的初查逗碴、侦查职能粳渐械,笔者所在院没有将这一职能整合到职务犯罪侦查部中汰抱,但有的推进内部整合改革的检察院则将其整合到职务犯罪侦查部中退,实行“侦查一体”清岗。具体哪一种方案更合理量,更有利于侦查职权的行使不好确定我拉趴。另外窖阔距,对于公诉部门的抗诉权在认识上也存在着偏差懂畔,实践中往往出现上下级检察机关对抗诉权配置上的差异成。

2.检察职权监督制约不够刻棋全。一是将公诉部门和批捕部门进行整合芬屏,实行“捕诉合一”掠锈,虽然能充分利用司法资源夯品逛,节约司法成本惺版,提高诉讼效率卵玖,但容易“先入为主”昂,以“起诉标准”代替“逮捕标准”俩覆,内部监督制约不强;[2]二是将诉讼与监督分离士粒,但当前法律赋予的诉讼监督手段刚性不足斗,脱离了诉讼环节的直接制约瓣醛,实践中存在公安机关抗壳喂、法院对诉讼监督部门提出的监督事项重视不够艾、配合不足瓤捂、纠正不力的情况继,影响了外部监督制约的效果;[3]三是将负责人民监督员工作的部门整合进案件管理部款哆肪,表面上看可以通过对案件流程的管理对案件进行监督钉,实际上人民监督员工作部门因为缺乏独立性而容易使监督工作流于形式肌郸。

3壬惩水、上下级检察院不好“对口”必锹欢。对于部分工作其父,有的上级检察机关职能部门未作调整或作了这样的调整甘拐,但进行改革的下级检察机关却进行了调整篙,或是作了那样的调整弥。上下级检察机关的职能部门之间嫁,在实际工作中经常存在“多对一”或“一对多”的复杂关系孔案,职能分工相互交叉锈巾赔,协作配合不够顺畅坪讽。

三尼讳、“五部制”对内设机构设置的几点启示

实行“五部制”虽然只是基层检察机关根据检察工作发展需要而对内设机构设置进行的一种尝试巫玲泻,但在推动基层检察工作有效开展上发挥了重要作用狄北筏,一定程度上对检察机关如何科学合理的设置内设机构开辟了新的思路兔赫。

(一)内设机构的设置应以合法榔滇饰、规范为基础

检察机关内设机构的设置,必须严格遵守我国宪法和法律的相关规定,必须在具有中国特色的社会主义法治前提下,在法律允许的框架内广,依照《人民检察院组织法》开展列逼壤。《人民检察院组织法》第五条魏朴、第二十条规定了检察机关的具体职权和机构设置思经,这就要求检察机关在内设机构设置和职权配置上遵循职权法定冷,既不能随意缩减检察职权或超过法律规定的范畴去设置一些职权畅八,也不能对内设机构行使的检察职权进行胡乱配置享蠢。此外蟹日,在内设机构的名称确定上窖罕疤,应按照检察机关不同级别进行规范设置瞥牵,如基层检察院设立若干科必、市级检察院设立若干处等怒寝。从这点看挫起,内部整合改革形成的几个部在名称上是有待商榷的擒钩。

(二)内设机构的设置应以强化法律监督为核心袱储谩,保障检察职权的优化配置和充分行使

1.保障检察权的全面行使搭。法律赋予了检察机关各项职权册泥,这些职权都需要相应的内设机构去承蛋纤味椋和在实践中行使姬斑,既不能出现有些法定职权没有机构承担姆敞,也不能出现同一职权几个机构同时承担的情况奉逞。这需要检察机关首先对各项检察职权进行全面的总结梳理号,对检察职权有明确的认识秤,在此基础上针对检察职权属性合理进行划分并配置到相应机构中黑耐侵。

2.保障检察权的高效行使餐寡胎。“高效”就是检察机关的内设机构要能够保证检察权在有效节约司法资源的情况下行使杭勤。 [4]检察权高效行使既可以节约司法资源具玻尽,提高工作效率皮,又可以让公平正义更早实现即饭痢,提升检察机关公信力扔设瓮。因此逞藩泼,检察机关内设机构的设置应当使内设机构具有合理的规氖蓿和数量失闷,合理适当地配备司法人员塑,即内设机构的设置和人员配置要符合其检察工作实际需要骚腔蛇,既要避免内设机构数量过多囱廊擎,忙闲不均赦催容,也要避免内设机构人浮于事幸吮纪,出现资源浪费篙、司法效率低下甚至无效率的现象菜返扫。[5]

3.保障检察权的充分行使喂。“充分”就是各项法定检察职权都得到较好的行使灰,不存在顾此失彼或是发展失衡等问题派。一直以来南滔唐,在检察机关内部存在“重诉讼恨旧、轻监督”的现象骋珐,认为公诉矛贾、批捕等诉讼职能是“主业”宋墙豢,诉讼监督则被视为附带职能是“副业”堂搏骋。在机构的职能配置上实餐客,承担诉讼职能的部门往往将精力集中于开展批捕烤、公诉等工作上极拨誊,忽视了对侦查活动俩、审判等的监督畴栖驾。对于专门的诉讼监督部门娘殴,更是检察机关内部的“冷衙门锋呢棠,在人员配置和资源投入方面的不足使得监督乏力虑畴,诉讼与监督比例失衡绍痰,诉讼监督职权得不到良好行使揉。因此伙绰惨,调整内设机构设置蹬,并重新对诉讼监督职权进行优化配置就成为提升诉讼监督职能的创新举措凶瀑。

4.保障检察权的规范行使福讳。“规范”是检察机关行使检察权应遵循的基本理念公啡酣,也是贯彻落实新刑事诉讼法的必然要求坡啡蟹。检察机关内设机构作为检察权运行的组织载体覆矫绷,要保证检察权的规范行使踢奖,就应该按照以权力制衡权力的要求潜惠起,对检察权进行合理地分解配置槐材绞,保证各内设机构之间能够通过科学分权达到内部监督和制约的作用横拣癌,实现机构之间各司其职报庆蓟、相互配合随昂冒、相互制约熬兽提,确保检察权的规范行使囱。

(三)内设机构的设置应坚持务实管用冬赖当,符合检察工作发展实际

各级检察机关在司法实践中的定位孝、作用是不同的秆脚,最高人民检察院和省级人民检察院的功能定位侧重于对下级检察机关的领导提、具体案件的指导和监督管理睡,适宜走专业化祟点、精英化的道路雇坛,分州市院和基层检察院的功能定位侧重于具体行使检察权愧,适宜走一专多能的复合型道路垢时奸。另外革,不同级别和地区的检察机关吝宦,其职责论、管辖区域和工作量大小也不同亮汉,这也要求内设机构的设置不可能完全相同箱娠。

各级检察机关在内设机构的设置上应讲求实事求是唱恋烁、因地制宜秒冗,区别对待杀,在保障依法全面履行法律监督职能的基础上康,结合各地经济发展水平棘、人口状况嗜内、人员编制规模接灯广、业务工作量等实际情况进行综合考量节摆乃,合理设置内设机构袖泻稗。其中爱镭某,高检院和省级检察院的内设机构应当全面并保持一致;分州市院的主要业务部门应与省级院保持一致膏蔫瓣,并可进行相应的整合犀席共,非业务部门可以根据实际情况自行设置;而基层院应在上级院指导下进行相应的机构设置垦,或整或分或撤坟,有条件的可以与上级院保持一致武,条件不成熟的可以根据实际情况进行设置肉拦,不需要做到一一对应骂涂。但应注意即使没有设置与上级检察机关相对应的内设机构晚,也要有专人负责相应的职责橙拜,以保持检察工作上下的一致性和统一性擒。

四荤、检察机关内设机构设置的构想

检察机关内设机构的设置关系到检察权的健康运行口,关系到法律监督能力的提高和检察工作的深入发展狄舵。科学设置内设机构应在对检察权进行相应的分解崇僧、整合咐酶、强化靠首恭、制约基础上开展伪图,通过对检察职权的优化配置来调整现行的内设机构扭响。

关于检察权的分解与配置楷伍匈,笔者赞同高检院副检察长朱孝清在《检察学》一书中将检察权分为检察侦查权(专门调查权杰、采取强制措施权)秀币、批准和决定逮捕权(批准逮捕权竞、决定逮捕权)拟、公诉权(起诉权努想冈、支持公诉权史粱、公诉变更权浇呻槽、量刑建议权熊、不起诉权滦麻厢、抗诉权)坛犁赎、诉讼监督权(刑事诉讼监督权笨陪、民事审判监督权伯、行政诉讼监督权)钾、其他职权(包括司法解释权水史憾、检察建议权蒋佛儒、参与社会治安综合治理和预防职务犯罪的职责)五类的观点典诵。[6] 这一分类法符合《人民检察院组织法》中关于检察职权的规定斧划泻,对检察职权的属性酪贩类、特点俺徽、运行规律进行了合理的划分顷,既保障了检察职权的相互制约与有力行使递芍陋,也让内设机构的设置更加明确踩。

根据检察权的分解以及在市州检察院穗肚、基层检察院出现的忙闲不均伎己垫、案多人少迹赤狙、职能交叉兴届丛、人浮于事等问题船董,内设机构的科学设置对缓解这两级检察院存在的上述问题所发挥的作用兢办,建议市州检察院和基层检察院在内设机构的设置上作几点调整奶。

一是从精简机构逛赎,提高效能的角度出发匙,将现行非业务部门进行整合功。具体可以将纪检监察部门与政工部门合并哗,设置政治处(政工科)釜,主要负责政治党务工作玛、人事工作和新闻宣传工作等芦碱,包括政治思想教育鲜、理论学习如叙、教育培训官奇惶、党建等党务工作癸,检察机关内部机构的设置粪撤、人员编制帮虏呸、人事任免驳郝当、检察人员的监督十誓、考核等人事工作令,以及检察新闻宣传工作别。将技术部门青、财务部门贝绍咀、后勤装备部门奠、研究室与办公室合并彪,设置办公室笛撕,主要负责检察机关公文的起草与处理碴、会议组织南兽袒、内外联络呻碴靛、财务管理吼掸容、行政装备建设惨湍、一般性调研斤入呢、数据信息统计骨、档案管理泌系朽、外事接待以及其他非办案性质的工作等场。[7]

二是从强化诉讼监督职权的角度出发醇魂屯,设立专门的诉讼监督部门哗。其中市州检察院可以将公诉部门的刑事审判监督权进行分解轿,重新成立刑事审判监督处孰,与民事行政检察部门和监所检察部门共同行使不同范围的监督职权堪联。基层检察院则可以将民事行政检察部门翅栓、监所检察部门进行整合设立诉讼监督科廖,同时将公诉部门的刑事审判监督职权分解配置到诉讼监督科中捣偷废。这样设置的理由主要是强化两级检察院的诉讼监督能力馈镰,符合诉讼监督业务工作量的要求和人员配置的实际情况苹颗搁。

三是从强化职务犯罪侦查景,实现侦查一体化的角度出发堪,将反贪污贿赂局票、反渎职侵权局以及从事职务犯罪预防的部门进行整合寝咆凤,设立职务犯罪侦查局碉,下设三个二级机构啦镁,分别从事贪污贿赂案件抱斡、渎职侵权案件查办和职务犯罪预防苍。同时将民事行政检察部门叮、监所检察部门和控告申诉检察部门对职务犯罪案件的初查溜、侦查职能统一由职务犯罪侦查局行使累鸵扫。这样设置的理由主要是避免同一职权的重复和虚设郊坛隆,实现刑事侦查权的统一屋,推动职务犯罪侦查方梗、预防工作向纵深发展罚。

四是从明确工作职能的角度出发匹,将控告申诉检察部门和案件管理办公室分设水蚊,设立控告申诉检察处(科)和案件管理办公室棠鲁醒,改变过去一个部门挂两个牌子的情况蹿办。这样调整的理由主要是基于职能的不同而进行的考量讥踢,控告申诉检察部门主要负责统一受理来信辛灿,接待来访涪困,处理涉及刑事问题的控告铂很、检举煌、申诉和自首陌暇乾、承办分管的控告蛾、申诉案件抵、宣传法制卞贩隧,提供法律咨询菲搔,参与社会治安的综合治理等职能目,而案件管理办公室主要负责对案件勒饺、线索的统一管理簇媳芳、分流冻肛、移送和案件流程的监督工作侧愁帅,二者分开设立更有利于明晰职能分工霸棚,促进各自职能的更好履行喉。

五是从推进司法民主的角度出发邵枫苗,独立设置人民监督员办公室昧歧男。这既是贯彻落实人民监督员制度的现实需要皖靡技,也是从外部加强对检察权的监督制约的重要途径苗侵莎,一定程度上弥补了内部监督制约的不足维客,对维护司法公正攫啦泡,深化司法民主有重要作用囊。

综上所述擂架,市州检察院的内设机构可以设置为12个部门奈,包括单:公诉部门迫祁、审判监督部门玩、侦查监督部门伴、民事行政检察部门藐怂、监所检察部门侵、职务犯罪侦查局(下设三个二级机构)辑垫晃、控告申诉部门苦钨、办公室擅沮、政治处奥、人民监督员办公室驼、案件管理办公室和司法法警支队葛。基层检察院的内设机构可以设置为9个部门藤,包括肋擎:公诉部门挟廷捣、侦查监督部门岔、诉讼监督部门毁、职务犯罪侦查局(下设三个二级机构)匹、控告申诉部门俗、办公室裙翁人、政工部门辉、案件管理办公室和法警大队械夹。



[2] 参见湖北省检察院审查批捕处蔬:《关于内部整合改革中批捕公诉部与诉讼监督部运行情况的调查与思考》拜狙船,载《全省基层检察院内部整合改革工作推进会参阅资料》20128月未。

[3] 参见湖北省检察院审查批捕处板:《关于内部整合改革中批捕公诉部与诉讼监督部运行情况的调查与思考》色,载《全省基层检察院内部整合改革工作推进会参阅资料》20128月瑰势。

[4] 参见钱弘道帅齿:《论司法效率》[J]敦强匆,《中国法学》2002年第4期粉楼蛙。

[5] 参见邓思清似冕癌:《检察权内部配置与检察机关内设机构改革》愤琉,《国家检察官学院学报》2013年第2期妮伙呻。

[6] 参见朱孝清等萌修:《检察学》[M]效沫,中国检察出版社2010年版驴挖磊。

[7] 参见邓思清沛:《检察权内部配置与检察机关内设机构改革》倍欺,《国家检察官学院学报》2013年第2期集豢。

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